"Nichts über uns ohne uns" - zur Entwicklung von Partizipationsstandards im nationalen und europäischen Kontext
A Hintergrund und Zielsetzung
Seit der Ratifikation der UN-Behindertenrechtskonvention 2009 ist die Partizipation, d.h. die verbindliche Beteiligung behinderter Menschen über die sie vertretenden Verbände , an Vorhaben, die Menschen mit Behinderungen betreffen, eine ver-pflichtende rechtliche Vorgabe sowie eine berechtigte Erwartung der Betroffenen und ihrer Verbände.
Das Partizipationsgebot ist in Art. 4 Abs. 3 UN-BRK verankert und wird auch in Art. 33 Abs. 3 und Art. 35 Abs. 4 aufgegriffen. Die Allgemeine Bemerkung Nr. 7 des BRK-Ausschusses der Vereinten Nationen formuliert grundsätzliche Überlegungen zur rechtlichen und qualitativen Ausgestaltung von Partizipation.
Zwar ist der Umfang der Beteiligungsprozesse in Deutschland seither deutlich ge-stiegen, die qualitative Umsetzung in der Praxis zeigte jedoch weiter Defizite und sorgt für große Unzufriedenheit bei den beteiligten Verbänden. Die amtliche Über-setzung der UN-BRK, das "hochrangige Beteiligungsverfahren BTHG" oder die Um-setzung der EU-Richtlinie für barrierefreie Webseiten sind hierfür gute, weil exemp-larische Beispiele.
Vor diesem Hintergrund schlägt der DBR die Entwicklung verbindlicher Partizipati-onsstandards vor. Wesentliche Partizipationsgrundsätze sollten von der Bundesre-gierung verbindlich normiert werden, z.B. in der Gemeinsamen Geschäftsordnung der Bundesministerien (GGO) oder in Musterverfahrensordnungen.
Die geforderten Partizipationsstandards sollten sich auf innerstaatliche Gesetzge-bungsprozesse sowie andere Beteiligungsformate, aber unbedingt auch auf euro-päische Gesetzgebung beziehen.
B Umsetzung im nationalen Kontext
Der DBR ist sich der Herausforderung bewusst, dass man nur schwer Partizipati-onsstandards entwickeln und detailliert beschreiben kann, die für sämtliche politi-sche Prozesse gleichermaßen passen. Denn sie betreffen so unterschiedliche Kon-texte wie: der Gesetzgebung vorgelagerte Beteiligung, Beteiligung im Rahmen von Gesetzgebungsprozessen, Beteiligung in projektbegleitenden Gremien, Beiratsmit-wirkung etc.
Gleichwohl gilt es, wichtige übergeordnete Partizipationsprinzipien festzulegen. Ihr Ziel muss es vor allem sein, die Qualität der Partizipation zu verbessern.
Aus Sicht des DBR zählen zu den zentralen, übergeordneten Prinzipien der Parti-zipation:
1. Konsequente Partizipation der Behindertenverbände in allen sie betreffenden Themenbereichen
Beteiligung ist nicht nur in Kontexten wichtig, die federführend im BMAS liegen, sondern sie muss auch in anderen Ressorts sichergestellt werden. Hierfür sollten verbindliche Vorgaben in der Gemeinsamen Geschäftsordnung der Bundesministe-rien (GGO) verankert werden.
Der Beteiligungsumfang sollte nicht dem Zufall überlassen bleiben, sondern kon-sequent auf alle Behinderungsgruppen erstreckt werden. Der DBR kann hierfür eine koordinierende Funktion übernehmen, wenngleich das Recht zu inhaltlichen Beteiligung weiterhin bei den einzelnen DBR-Mitgliedsverbänden verbleibt.
Beteiligung muss endlich auch in Verordnungsgebungsprozessen konsequent etabliert werden. Hierfür sind die rechtlichen Verpflichtungen zu schaffen.
Die Verletzung von normierten Beteiligungsverpflichtungen sollten rechtliche Kon-sequenzen haben. Zu denken wäre z.B. an ein diesbezügliches Prüfrecht des Bundespräsidenten; ein formelles Prüfungsrecht des Bundespräsidenten besteht in Gesetzgebungsprozessen schon heute, hieran kann angeknüpft werden.
2. Augenhöhe
Die Verbände behinderter Menschen erhalten die Möglichkeit, ihre Anliegen auf Augenhöhe einzubringen. Damit dies tatsächlich gewährleistet wird, werden vorbe-reitende Unterlagen rechtzeitig und in barrierefreien Formaten vorab zur Verfügung gestellt und es werden ausreichende Fristen zur Vorbereitung eingeräumt. Zweiwö-chige oder gar noch kürzere Fristen, die in der Praxis durchaus häufiger vorkom-men, sind nicht länger akzeptabel.
3. Barrierefreiheit
Die Beteiligung erfolgt in barrierefreier Form. Den Bedarfen der unterschiedlichen Gruppen behinderter Menschen wird Rechnung getragen, indem z.B. Dokumente konsequent barrierefrei zur Verfügung gestellt werden, für Sitzungen Gebärden-sprachdolmetscher*innen bereitstehen oder andere angemessene Vorkehrungen bei Bedarf zur Verfügung gestellt werden.
Die Pflicht zu Barrierefreiheit und angemessenen Vorkehrungen in Beteiligungs-prozessen trifft alle "öffentlichen Stellen" nach BGG, d.h. nicht nur Bundesministe-rien, sondern z.B. auch die Bundesagentur für Arbeit u.a. Beauftragt ein Ministeri-um private Akteure, z.B. Institute mit bestimmten Projekten, die Menschen mit Be-hinderungen betreffen, so gelten die Pflichten zu Barrierefreiheit und angemesse-nen Vorkehrungen für dortige Beteiligungsformate und Prozesse in gleicher Weise.
4. Transparenz
Transparenz ist ein zentrales Kriterium, damit Beteiligung nicht nur "formal abge-handelt wird", sondern tatsächlich echte, inhaltliche Beteiligung in qualitativer Form möglich wird.
Transparenz muss sich auf zeitliche Abläufe, Zuständigkeiten und Verantwortlich-keiten erstrecken. Das Transparenzprinzip unterstützt insoweit das Verbindlich-keitsprinzip (hierzu sogleich).
Die Pflicht zur Transparenz muss sich – dies ist besonders wichtig – auch auf in-haltliche Entscheidungsprozesse erstrecken. Denn damit wird nachvollziehbar, wie mit den von Behindertenverbänden geltend gemachten Forderungen bzw. Positio-nen weiter umgegangen wurde, inwiefern sie aufgegriffen und berücksichtigt, aber ggf. auch aus welchen Gründen sie nicht berücksichtigt wurden.
Das Transparenzgebot stellt die verfassungsrechtliche Kompetenzordnung nicht in Frage (die Behindertenverbände sind nicht der Gesetzgeber), trägt jedoch den be-rechtigten Belangen der Betroffenen und ihrer Verbände nach echter, inhaltlicher Beteiligung in qualitativer Form Rechnung.
5. Verbindlichkeit und Verlässlichkeit
Prozesse, Strukturen, Verantwortlichkeiten müssen verbindlich geklärt sein und eingehalten werden. Hierfür sind verbindliche Verfahrensvorgaben (Geschäftsord-nung, ministerielle Selbstverpflichtungen etc.) notwendig. Darin sind Rollen und Aufgaben ebenso festzulegen wie Befugnisse einzelner Ak-teur*innen/Akteursgruppen oder auch Rückmeldemechanismen.
Diesbezügliche Verabredungen sollten vor Beginn eines Prozesses, z.B. innerhalb eines bestimmten Beteiligungsgremiums, feststehen bzw. getroffen werden. Legt ein Beteiligungsgremium Verfahrensvorgaben für sich selbst fest, können diese bei Bedarf bis zum Ende des Prozesses modifiziert werden; wenn von den Verabre-dungen abgewichen wird, muss dies begründet werden.
Es wäre sehr zu begrüßen, wenn eine Muster-Verfahrensordnung entwickelt wür-de. Sie kann die Grundlage für später konkret zu entwickelnde Verfahrensordnun-gen bilden, jedoch bleiben flexible Anpassungsmöglichkeiten. Eine Muster-Verfahrensordnung sollte u.a. Regelungen enthalten zu beteiligten Akteur*innen, Aufgabenstellungen, Ressourcen, organisatorischer Rahmung und Verantwortlich-keit, Regelungen zu Entscheidungsprozessen und Abstimmungen, Vertraulichkeit bzw. Öffentlichkeit von Prozessen und Ergebnissen, Kontrolle und Nachhalten von Ergebnissen sowie die Pflicht zu Barrierefreiheit und Sicherung angemessener Vorkehrungen.
6. Bereitstellung von Ressourcen
Die Verbände behinderter Menschen müssen auch in die Lage versetzt werden, ihre Beteiligungsrechte angemessen und wirksam wahrnehmen zu können. Hier wird die Ressourcenfrage angesprochen.
Dies ist zum einen die Möglichkeit, vor Ort präsent zu sein und die Beteiligung vor Ort tatsächlich wahrnehmen zu können. Die Erstattung von Fahrt- und Reisekosten sollte regelhafter Standard werden. Das gilt in besonderer Weise für kleinere Be-hindertenverbände.
Die Ressourcenfrage bezieht sich zudem auf die Entwicklung von Fachlichkeit. Nur wenn Menschen mit Behinderungen und die sie vertretenden Organisationen die Möglichkeit haben, Fachlichkeit zu entwickeln, können sie Beteiligungsprozesse tatsächlich "auf Augenhöhe" mitbestreiten und mit fachlicher Kompetenz inhaltliche Verbesserungen zugunsten behinderter Menschen erreichen.
Ressourcen braucht es zudem auch, um die Koordination und Abstimmung der zu-weilen heterogenen Interessen der unterschiedlichen Gruppen behinderter Men-schen zu leisten.
Mit dem Partizipationsfonds wurde ein positiver und beispielgebender Weg beschrit-ten, notwendige Ressourcen für Beteiligungsprozesse zur Verfügung zu stellen. Denn der Fonds ermöglicht es, Fachwissen aufzubauen, Organisationsstrukturen zu entwickeln und auch Barrierefreiheit und Assistenzkosten zu finanzieren. Je-doch sollte der Zugang zu diesen finanziellen Ressourcen weniger bürokratisch und aufwändig sein. Zudem könnte die finanzielle Ausstattung des Fonds noch erhöht werden. Vergleichbare Fonds sollten auch auf Länder- und kommunaler Ebene etabliert werden.
Nicht zuletzt betrifft die Ressourcenfrage auch die Möglichkeit, auf vorhandene Strukturen (Verwaltungsapparat) zugreifen bzw. eigene Geschäftsstellen etablieren zu können, um z.B. die Beiratsarbeit organisatorisch sicherzustellen.
C Umsetzung auf europäischer Ebene
Bislang stellt § 47 der Gemeinsamen Geschäftsordnung der Bundesministerien keine verbindlichen Anforderungen an die Partizipation von Verbänden und die Partizipation wird auf europäischer Ebene auch noch nicht konsequent sicherge-stellt; dies gilt für die europäische Gesetzgebung, aber z.B. auch für das Auflegen bzw. die Ausgestaltung europäischer Fonds. Es besteht die Notwendigkeit zu klä-ren, wie Behindertenverbände in europäischen Politikprozessen eingebunden wer-den können. Hierzu sind ebenfalls formale Partizipationsstandards zu entwickeln. Zu klären ist, wann Partizipationsmöglichkeiten gegeben werden, über welche Stel-len sie geschaffen werden und welche Fristen gesetzt werden.
1. Konzeptualisierung
Partizipation wird insoweit als zweiteiliges Modell verstanden. Analog zu den als vorbildhaft geltenden Vorgaben der Aarhus-Konvention zu Umweltfragen wird Par-tizipation als Zugang zu Information sowie als Beteiligung an Entscheidungsverfah-ren konzeptualisiert. Die Beteiligung kann sowohl schriftlich im Rahmen von Kon-sultationen als auch mündlich im Rahmen von Anhörungen stattfinden.
2. Zielsetzung
Ziel muss zum einen sein, die verpflichtenden rechtlichen Vorgaben der UN-BRK zur Partizipation von Menschen mit Behinderungen umzusetzen und zum anderen eine Möglichkeit zu schaffen, die Akzeptanz von Menschen mit Behinderungen für die geschlossenen Vereinbarungen zu erhöhen.
3. Betrachtung des europäischen Politikprozesses
In stark vereinfachter Form läuft der Rechtssetzungsprozess auf europäischer Ebe-ne nach dem ordentlichen Gesetzgebungsverfahren folgendermaßen ab:
Die Europäische Kommission schlägt eine Idee vor, die zur Stellungnahme für Bür-ger*innen und Organisationen freigegeben wird. Die Ständige Vertretung informiert die Bundesregierung in Form von Frühwarnberichten regelmäßig über neue Initiati-ven der Kommission. Auf Basis der Rückmeldungen entwickelt die Kommission ei-nen Legislativvorschlag, der ebenfalls für Konsultationen geöffnet wird. Die Kom-mission übermittelt den Vorschlag dann mit allen eingegangenen Stellungnahmen an Parlament und Rat.
Das Europäische Parlament bestimmt einen zuständigen Ausschuss. Dieser erar-beitet gemeinsam einen Bericht mit Änderungsvorschlägen. Dieser wird vom Parla-mentsplenum vorläufig angenommen und dient als Grundlage für den informellen Trilog oder für das ordentliche Gesetzgebungsverfahren.
Der Rat der Europäischen Union informiert die Mitgliedsstaaten über den Eingang der Initiative und entwickelt in Rückgriff auf die Ständige Vertretung eine erste Posi-tion. Gemäß der Ratsformation wird das federführende Ministerium bestimmt, bei Konflikten entscheidet die Runde der Europa-Abteilungsleiter unter Leitung des AA und des BMWi. Der Bundesrat kann eine Stellungnahme an die Bundesregierung richten. Das federführende Ministerium erarbeitet Schritt für Schritt eine Position in Absprache mit anderen Ministerien und bei einzelnen Themen auch mit dem Bun-desbehindertenbeauftragten. Bei Konflikten vermittelt die Runde der Europa-Abteilungsleiter. Die Mitgliedsstaaten koordinieren eine gemeinsame Position im Rat. Diese dient als Grundlage für den informellen Trilog oder für das ordentliche Gesetzgebungsverfahren.
Zum Abschluss des informellen Trilogs zwischen der Kommission dem Parlament und dem Rat oder des ordentlichen Gesetzgebungsverfahrens beschließen Parla-ment und Rat das Verhandlungsergebnis.
4. Skizzierung möglicher Partizipationszeitpunkte und -standards
Im Folgenden werden Partizipationszeitpunkte und -standards für die deutsche Eu-ropa-Koordinierung skizziert. Die Entscheidung, ob eine Kommissionsinitiative den Geltungsbereich der UN-BRK berührt und somit die beschriebenen Mechanismen greifen, obliegt dem Referat Sozialpolitik der Ständigen Vertretung in Absprache mit dem Bundesbehindertenbeauftragten. Adressaten sind jeweils die vertretenden Or-ganisationen. Gegebenenfalls kann der Informationsfluss über den Bundesbehin-dertenbeauftragten laufen.
[1] Frühwarnbericht der Ständigen Vertretung
a. Partizipationsform: Bereitstellung von Informationen
b. Was: Informationen über Initiativen der Kommission
c. Wer: Referat Sozialpolitik der Ständigen Vertretung
d. Wann: Bei gleichzeitiger Information der Bundesregierung
[2] Bestimmung des federführenden Ministeriums
a. Partizipationsform: Bereitstellung von Informationen
b. Was: Information über federführendes Fachreferat
c. Wer: Leiter der Runde der Europa-Abteilungsleiter
d. Wann: Bei Beschlussfassung
[3] Positionierung des Federführenden Ministeriums
a. Partizipationsform: Beteiligung am Entscheidungsverfahren
b. Was: Schriftliche oder Mündliche Anhörung zu Gesetzesvorschlag
c. Wer: Federführendes Referat
d. Wann: Sechs Wochen Frist ab Eingang
[4] Abgestimmte Position der Bundesregierung
a. Bedingung: Leiter der Runde der Europa-Abteilungsleiter oder federführendes Ministerium oder Bundesbehindertenbeauftragter stellen Streitpunkte zu Fragen im Geltungsbereich der UN-BRK zwischen mindestens zwei beteiligten Ministerien fest
b. Partizipationsform: Beteiligung am Entscheidungsverfahren
c. Was: Mündliche Anhörung zu Gesetzesvorschlag
d. Wer: Ministerien mit Beteiligung am Abstimmungsverfahren
e. Wann: Mindestens drei Wochen Frist vor Beschlussfassung
[5] Stellungnahme des Bundesrates
a. Partizipationsform: Beteiligung am Entscheidungsverfahren
b. Was: Schriftliche Anhörung zu Gesetzesvorschlag
c. Wer: Bundesratspräsidentschaft gemeinsam mit dem Ausschuss für Fragen der Europäischen Union oder der Europakammer
d. Wann: Mindestens drei Wochen Frist vor Beschlussfassung
[6] Positionsübermittlung an Rat
a. Partizipationsform: Bereitstellung von Informationen
b. Was: Informationen über übernommenes und verworfenes Input
c. Wer: Federführendes Referat
d. Wann: Bei Übermittlung an Rat
Darüber hinaus wäre bei der Aushandlung des Verhandlungsmandats des Rates sowie im Laufe des informellen Trilogs eine Bereitstellung von Informationen über den Zwischenstand der Verhandlungen in regelmäßigen Abständen wünschenswert. Dies hängt jedoch von der Bereitschaft des Rates der Europäischen Union zur Transparenz seiner Arbeit ab.
5. Qualität der Partizipation
Die detaillierte Ausgestaltung der Beteiligungsverfahren wird an dieser Stelle be-wusst (noch) offengelassen. Zur Sicherstellung der Qualität der Beteiligungsverfah-ren sollten die oben bereits für nationale Kontexte entwickelten Partizipationsstan-dards jedoch grundsätzlich gleichermaßen gelten. In diesem Zusammenhang wird nochmals betont: Beteiligungsverfahren, gerade im europäischen Kontext, sind frühzeitig zu beginnen und müssen einen direkten Beitrag zum Endergebnis leis-ten. Fristen sind angemessen und realistisch zu setzen. Alle notwendigen Informa-tionen, Schnittstellen und Veranstaltungsräume sind barrierefrei zu gestalten. An-gemessene Vorkehrungen zur Teilnahme an Beteiligungsverfahren sind zu treffen, unter anderem in der barrierefreien Gestaltung aller notwendigen Informationen, Schnittstellen und Veranstaltungsräume. Der Einbezug von beigesteuerten Positi-onen zum Endergebnis ist transparent zu kommunizieren.
6. Anschauliches Beispiel für Beteiligung im europäischen Kontext
Eine Fachreferentin der Europäischen Kommission beginnt die Reform der EU-Verordnung über die Fahrgastrechte im Schiffsverkehr. Die Ständige Vertretung ist über diese Arbeit im Anfangsstadium informiert und nimmt die Initiative in ihre Frühwarnberichte auf. Das Sozialreferat der Ständigen Vertretung oder der Behin-dertenbeauftragte erkennt die Relevanz für die Umsetzung der UN-BRK und initiiert den Partizipationsprozess. Sobald die Bundesregierung von der Ständigen Vertre-tung informiert wird, erfahren auch die Verbände von der Initiative. Sobald ein Fach-referat des zuständigen Bundesministeriums der Justiz und für Verbraucherschutz bestimmt ist, werden die Verbände über ihre Ansprechpartnerin informiert. Frühzei-tig im Entstehungsprozess der deutschen Position organisiert das Fachreferat eine Anhörung, die schriftlich oder mündlich stattfinden kann. Wenn Uneinigkeiten zwi-schen dem federführenden Ministerium und dem Bundesministerium für Verkehr und Digitale Infrastruktur bestehen, die den Geltungsbereich der UN-BRK berüh-ren, muss eine mündliche Anhörung der Verbände mit angemessener Einladungs-frist stattfinden. Wenn der Bundesrat eine Stellungnahme an den Bund richtet, fin-det eine schriftliche Stellungnahme statt. Sobald die Bundesregierung ihre Position an den Rat übermittelt, informiert die Fachreferentin die Verbände transparent dar-über, welche Beiträge angenommen und welche zurückgewiesen wurden.
Berlin, den 6.11.2018
